10 سیاست اصلاح فرآیند «تامین و واگذاری زمین»

نتایج یک تحقیق که به سفارش وزارت راه‌وشهرسازی درباره عقبه دست‌کم 30 ساله بازار زمین انجام شده است، نشان می‌دهد: در طول این سال‌ها سه نوع سیاست کلی اما متضاد و غیر هم‌جهت، برای مدیریت زمین‌های شهری– چه دولتی و چه شخصی- از جانب دولت و شهرداری‌ها به عنوان دو متولی اصلی این بازار به‌کار گرفته شده طوری که اثر کاملا منفی سیاست «تراکم ساختمانی بالا روی زمین‌های داخل شهر» بر دو سیاست ناقص‌الاجرا شامل «ایجاد شهرهای جدید» و «نوسازی بافت فرسوده»، نتیجه‌گیری معکوس به همراه داشته و به جای آنکه قیمت تمام‌شده مسکن به خصوص برای گروه‌های کم‌درآمد را کاهش دهد، باعث بروز نوسانات صعودی بلندمدت در قیمت زمین و تشدید فشار بر هزینه‌‌های تامین مسکن شده است.

آمارها از بازار ناکوک زمین حاکی است: متوسط قیمت زمین مسکونی در کل کشور طی 8 سال منتهی به 92 سالانه 19 درصد افزایش پیدا کرده و در شهر تهران نیز این شاخص با رشد سالانه 30درصدی مواجه بوده و در طول 9 سال (تا ابتدای 93) 10 برابر شده است.

تحت‌تاثیر تورم مزمن در بازار بالادست مسکن، سهم زمین در قیمت تمام شده مسکن طی سه دهه گذشته به طرز خیره‌کننده‌ای، سنگین و حداقل 6/ 1 برابر شده است؛ در دهه 1360 فقط 35درصد قیمت تمام‌شده مسکن را هزینه تامین و خرید زمین تشکیل می‌داد اما سهم زمین در دهه 1370 معادل40درصد، در سال 84 معادل 48 درصد و در سال 91 نیز معادل 56 درصد قیمت تمام شده مسکن شده است. در تهران، بهای زمین بیشترین سهم از قیمت تمام شده مسکن را تشکیل می‌‌دهد که به اندازه 3/ 66 درصد است.

تحقیقاتی که در طرح جامع مسکن برای آسیب‌شناسی سیاست‌گذاری‌های گذشته بازار زمین صورت گرفته، با استناد به نتایج آماری به جا مانده از این سیاست‌ها، مشخص می‌کند: مدیریت بازار زمین در طول سال‌های اخیر ناموفق بوده است و برای اجرای برنامه‌‌‌ها و طرح‌های تازه تامین مسکن از جمله مسکن‌اجتماعی، باید ضمن اصلاح فرآیند واگذاری زمین‌های دولتی، بازار زمین نیز با سیاست‌های جدید، بازتنظیم شود.

در دوران بعد از انقلاب در مجموع 85 هزار هکتار زمین دولتی با کاربری مسکونی، برای ساخت و تامین مسکن اقشار هدف واگذار شده است درحالی‌که فقط 20 درصد از جمعیت افزایش یافته در این سال‌ها، ساکن آپارتمان‌های ساخته شده روی این زمین‌ها بوده‌اند و مابقی در بازار غیررسمی– مناطق حاشیه و خارج از محدوده شهرهای اصلی که بعد از مدتی به شهرستان تبدیل شده‌اند- ساکن شده‌اند.

در این سال‌ها زمین‌های دولتی ابتدا در «داخل شهرها» و از دهه 70 به بعد، عمدتا در «بیرون شهرهای مادر» و در شهرهای جدید واگذار شدند.

اما هر دو شکل واگذاری، به دلیل اثر منفی فروش تراکم، مانع از مصرفی‌شدن این زمین‌ها شد. از یکسو زمین‌های دولتی واگذار شده در داخل شهرها، تحت‌تاثیر تراکم و ضوابطی که شهرداری‌ها برای ساخت‌وساز اعمال کردند، ارزش‌افزوده کاذب و رشد قیمت ناگهانی پیدا کرد و به تحریک دریافت‌کنندگان این زمین‌ها برای فروش با قیمت بالاتر به بازار سفته‌بازی ملک منجر شد. از سوی دیگر، تشدید بارگذاری‌های مسکونی ناشی از فروش تراکم در داخل شهرها، جذابیت سکونت را از شهرهای جدید گرفت و مانع از مهاجرت جمعیت مازاد به سمت شهرهای جدید -روی زمین‌های دولتی- شد.  با این حال، تراکم‌های بالای ساخت در تهران و سایر شهرها، به تقویت روند صعودی قیمت زمین ادامه داد و در نهایت باعث حاشیه‌نشینی خانوارهای کم‌درآمد در حریم شهرهای اصلی شد.

 چند هکتار زمین نیاز است؟

مطابق آنچه نویسندگان طرح جامع مسکن می‌گویند: در فاصله سال‌های 93 تا 1404 باید سالی حدود یک میلیون واحد مسکونی جدید در کشور ساخته شود که از این تعداد، حدود 350 هزار واحد برای پاسخ به نیاز مسکن کم‌درآمدها و اقشار هدف مدنظر دولت، پیش‌بینی شده است. برای احداث این یک میلیون مسکن جدید، سالی در حدود 3750 هکتار زمین مورد نیاز است که با این حساب مجموع زمین قابل ساخت‌وساز طی 12 سال آینده حدود 45 هزار هکتار برآورد می‌شود.برای اطلاع دقیق از این میزان زمین، لازم است یادآوری شود مجموع زمین‌هایی که برای ساخت 2 میلیون مسکن‌مهر تامین و واگذار شد چیزی در حدود 18 هزار هکتار بود. همچنین مساحت کل شهر تهران 60 هزار هکتار و عرصه فرسوده این کلان‌شهر حدود 3500 هکتار است. به این ترتیب، در کل کشور طی یک دهه آینده برای ساخت یک میلیون واحد مسکونی مورد نیاز بازار تقاضا، باید چیزی در حدود دو سوم مساحت فعلی کلان‌شهر تهران، «زمین» یا عرصه جدید برای ساخت‌وساز تامین شود.

نقطه ضربه‌‌زننده در بازار زمین

فردین یزدانی در مقاله‌ای که تحت عنوان «طرح جامع مسکن، آسیب‌‌شناسی ساختاری بخش مسکن و رویکردهای راهبردی» در شماره جدید فصلنامه اقتصاد مسکن منتشر کرده؛ ضمن آنکه پروسه تامین زمین را جزو مسوولیت و مساله مشترک دولت و شهرداری‌ها عنوان می‌کند، نقطه ضربه‌زننده بازار زمین را نیز شناسایی کرده و برای مقاوم کردن آن، راهکار ارائه داده است.

طی سال‌های آتی، بازار زمین از دو ناحیه تحت هدایت و راهبری قرار می‌گیرد.

دولت– وزارت راه‌وشهرسازی- و همچنین شهرداری‌ها به ترتیب با هدف «تامین مسکن گروه‌های کم‌درآمد» و «توسعه مناطق سکونتی شهرها برای اسکان جمعیت رو به افزایش» مجبور هستند مدیریت بازار زمین را به‌دست بگیرند؛ اما چنانچه دولت در برنامه‌ریزی و مدیریت فضایی سرزمین به روال گذشته خود ادامه دهد و طرح‌های شهری و تامین مسکن را بدون توجه به توان و نیاز کم‌‌درآمدها تدوین کند و در سمت مقابل، شهرداری‌ها نیز کماکان در نظام مالیه خود، تراکم‌فروشی و انتفاع مالی از منابع حاصل از ساخت‌وساز را تعریف کنند، نمی‌توان سرنوشت طرح‌های تامین مسکن و از همه مهم‌تر، آینده قیمت زمین و مسکن را مثبت پیش‌بینی کرد.

نویسنده طرح جامع مسکن در مقاله تحقیقاتی خود، تصریح کرده است: شیوه فعلی مالیه شهری، نقطه ضربه‌زننده بازار زمین است؛ به طوری که در صورت عدم اصلاح نظام تامین مالی در شهرداری‌ها، اثر هر نوع برنامه و طرح دولتی تامین مسکن، در بلندمدت خنثی خواهد شد. از همین رو، تغییر در این نظام، به عنوان الزام پایه‌ای برای تحقق‌پذیری برنامه‌های مسکن تلقی می‌شود.

مدیریت بازار زمین در طول سال‌های گذشته تحت‌تاثیر سه سیاست متناقض در این بازار و همچنین برنامه‌ریزی‌های فضایی نامناسب دولت و نظام غلط مالیه شهری، عملا باعث تبعیض و شهروندزدایی در شهرها شده و به شدت از قدرت خرید یا تامین مسکن گروه‌های کم‌درآمد کاسته است. این امر در نهایت به پراکنده‌رویی در مکان‌گزینی کار و سکونت، آسیب‌های شدید بوم‌زیستی، گسترش اسکان غیررسمی و هزینه‌های مضاعف زیربنایی منجر شده و باعث افزایش شتابان قیمت زمین با نرخی فراتر از تورم و در نتیجه افزایش قیمت مسکن شده است.

10 سیاست جدید برای اصلاح بازار زمین

به گزارش «دنیای‌اقتصاد»، در طرح جامع مسکن برای اصلاح فرآیند تامین و واگذاری «زمین» شامل زمین‌های دولتی و مدیریت بازار زمین‌های غیردولتی، 10 سیاست جدید و عملیاتی پیش‌بینی شده است که با ابلاغ نهایی این طرح، اجرای آنها آغاز خواهد شد.

مهم‌ترین این سیاست‌ها، بر تحول در نظام درآمدی و مالیه شهرداری‌ها متمرکز شده است که در قالب آن، قرار است هر نوع حمایت بودجه‌ای دولت از شهرداری‌ها منوط به کاهش وابستگی به تراکم‌فروشی و هم‌‌جهت شدن مدیریت شهری با برنامه‌های تامین مسکن کم‌درآمدها شود.

دومین سیاست اثرگذار دیگر، کنترل بازار زمین با ابزارهای مالیاتی از جمله اخذ مالیات از اراضی بایر است که می‌تواند در مصرفی‌شدن زمین‌های متروک داخل شهرها به نفع کنترل قیمت زمین و مسکن نقش بازی کند.

استفاده از زمین‌های تحت مالکیت دستگاه‌های دولتی در داخل شهرها و همچنین افزایش سهم شهرهای کوچک در جذب جمعیت نیز دو سیاست موثر دیگر است.

این 10 سیاست به شرح زیر است:

تحول در نظام درآمدی شهرداری‌ها و تغییر جهت‌گیری از تراکم‌فروشی به سمت عوارض محلی، اصلاح ساز و کار تهیه طرح‌های شهرسازی اسکان جمعیت با هدف تامین زمین برای مسکن کم‌درآمدها و اقشار متوسط، تدوین طرح‌‌های شهری براساس مدل شهرمنطقه و لحاظ کردن شهرستان‌های اطراف شهر اصلی ‌در برنامه‌ریزی‌ها، تدوین برنامه لازم برای افزایش سهم شهرهای کوچک در جذب جمعیت در راستای تعادل بخشی توزیع فضایی فعالیت و جمعیت، رفع تبعیض (شهروندزدایی) از کم‌درآمدها در برنامه‌ریزی‌ فضایی از طریق انعطاف‌پذیر کردن ضوابط ساخت‌وساز با توان کم‌درآمدها، مشروط کردن کمک‌های دولت به شهرداری‌ها براساس مشارکت فعال آنها با برنامه‌های تامین مسکن، برقراری نظام مالیات بر اراضی بایر، تدوین مشوق‌های مالیاتی برای طرح‌های بازتنظیم زمین، تامین زمین برای ساخت مسکن کم‌درآمدها، تامین زمین در شهرهایی که دستگاه‌های دولتی در آنها، اراضی مناسب دارند.